记者在山西、贵州、辽宁等地采访发现，由于一些政策长期未调整，加之气权矿权重叠的问题长期未解决，煤层气开发利用存在一些“卡脖子”政策，导致有的开发主体“圈而不探”“占而不采”，有的企业守着资金和技术，却苦于找不到“战场”;有些领域审批手续过于烦琐，有些领域存在政策空白，手续被迫延宕。

有的“占而不采”有的苦于找不到“战场”

“近五年来，煤层气产量基本上原地踏步，增幅放缓，主要原因不是缺资金、缺技术，就在于缺少资源，找不到‘战场’。”山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司副总经理王保玉说，去年10月山西进行煤层气矿业权公开出让前，晋煤集团的资源只有107平方公里，另外一些企业却守着上千平方公里的区块资源不开发。

王保玉、阜新宏地勘新能源有限公司董事长秦广升、贵州省能源局石油天然气处处长张栋等都表示，我国大部分煤层气矿业权已被瓜分完毕，但不少矿业权单位并不具备开发煤层气的技术条件，一些区块长期仅完成最低勘查投入，“圈而不探”“占而不采”现象突出。

晋城市煤层气开采监管中心有关人士表示，尽管原国土资源部已将煤层气的审批权委托至省级部门，但山西可供公开出让的新增矿权已寥寥无几，社会资本进入煤层气勘查开发领域的渠道不够畅通。

业内人士认为，之所以有的企业长期勘探投入不足，是由于现行《矿产资源勘查区块登记管理办法》关于最低勘查投入的规定是1998年国务院发布实施的，距今已20多年。该办法第十七条规定：“探矿权人应当自领取勘查许可证之日起，按照下列规定完成最低勘查投入：第一个勘查年度，每平方公里2000元;第二个勘查年度，每平方公里5000元;从第三个勘查年度起，每个勘查年度每平方公里10000元。”

记者采访发现，目前打一口煤层气井的费用动辄花费数百万元。对今天的煤层气勘查企业来说，投入标准明显偏低。同时，国家为鼓励煤层气勘探开发，暂停收取探矿权使用费，进一步降低了资源持有的成本，造成一些企业长期“圈而不探”。

此外，目前，国内正在实施的煤层气对外合作项目有20项、合作区块面积约1.67万平方公里，占全国煤层气勘探开发区块面积的35%以上。有业内人士和专家反映，对外合作项目年限一般为30年，但一些所谓的外资企业实际控制人并非外资;部分项目的外资企业存在先进技术引进少、合作争议多等问题;个别企业只借概念融资，甚至拖欠中方作业者费用。

有些审批手续烦琐有些存在政策空白被迫延宕

为优化政务服务，2018年7月，山西省煤层气勘查开采协调领导小组印发了《山西省煤层气勘查开采行业服务指南(2018年版)》。按照办事流程，一个煤层气项目从勘查、开发、建设到区块退出，需要经过61道法定手续。

去年9月，晋城市煤层气开发利用工作领导组办公室下发的一份文件显示，有的项目仅办理林地手续就需要10至12个月，从县林业局逐级上报至省林业部门，有时就要3个月以上。

贵州省能源局电力处工程师李韬说，瓦斯(煤层气)发电上网同样面临困境，煤矿企业在治理瓦斯、投建瓦斯发电站时，遵照“发电优先自用、富余上网”原则，发电富余电量反送大网。南方电网根据1982年原水利电力部的《功率因素调整电费办法》，将富余上网电量中的“反向无功”考核煤矿，导致煤矿存在高额无功考核处罚，有的罚款上百万元。

李韬说，上述政策出台时，主要针对小水电对电网的影响，当时还没有瓦斯发电概念。现行的电网容量，实际上对电网的影响不太大，但南方电网沿用以前的办法对用户进行考核。“没有哪个部门出来解释，也没有哪个部门废止这个文件。”

与此同时，有些领域存在政策空白被迫延宕。张栋说，2017年贵州成为矿业权出让制度改革试点，但直到今年4月才颁发首张煤层气勘查许可证。这期间，煤层气矿业权证迟迟不能办理，导致相关企业不能办理经营许可证，即使打出来气也不能上市交易，只能排放或燃烧处理。

记者了解到，中联煤层气有限责任公司临兴区块在勘探过程中虽然发现了可观的致密砂岩气资源，但煤层气、页岩气、致密砂岩气尚未实现共同开采，无法办理储量备案和转采手续。

业界呼吁尽快完善煤层气产业政策

一是落实煤层气矿业权退出机制，解决“圈而不探”“占而不采”问题。晋城市能源局有关负责人建议，适当提高探矿权人每个勘查年度每平方公里最低勘查投入标准，严格煤层气探矿权勘查投入考核，对在一定时期内未按要求履行法定义务的煤层气探矿权人，收回其探矿资格，通过公开竞争出让的方式重新确定探矿权人。

山西省自然资源厅油气管理处处长连碧鹏说，目前山西省对外合作区块面积1.65万平方公里，这些外商多为中小企业，自身经济技术实力有限，再加上部分对外合作合同存在先天缺陷，没有在创新技术和管理方面发挥出应有的促进作用，亟须进行整理和清退。

二是妥善解决煤层气和煤炭矿业权重叠问题，实现采煤采气一体化。尽管国家《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十三五”规划》提出要“总结推广采煤采气一体化的‘晋城模式’”，但即便在晋城市，多数煤矿也因气权、资金、技术等原因无法推广。

根据晋煤集团实践经验，如果采取先地面采气再采煤，成本仅为采煤时井下抽采瓦斯成本的十分之一。一口产气量适中的煤层气地面抽采井，要连续抽采15年至20年才能收回建设成本。业内建议，对采煤开发主体已取得煤矿探矿权的矿区，可规定对10年至15年内计划动用储量的区域，以采煤为主，由采煤主体推进采煤采气一体化;在15年内无计划动用储量的区域，以采气为主，由气权主体进行煤层气地面抽采。

三是试点先行推动煤层气管理体制改革。山西省晋城市煤层气产量占全国约七成，经过30多年探索，煤层气开发已经积累了一些成功经验。晋城市呼吁，在晋城设立改革试点，下放相关审批权限，鼓励先行先试，打造煤层气产业发展示范基地，进而撬动产业发展。(记者 梁晓飞 施钱贵 王飞航 王莹)